國務院關于大力推進大眾創業萬眾創新

若干政策措施的意見

國發〔2015〕32號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

推進大眾創業、萬眾創新，是發展的動力之源，也是富民之道、公平之計、強國之策，對于推動經濟結構調整、打造發展新引擎、增強發展新動力、走創新驅動發展道路具有重要意義，是穩增長、擴就業、激發億萬群眾智慧和創造力，促進社會縱向流動、公平正義的重大舉措。根據2015年《政府工作報告》部署，為改革完善相關體制機制，構建普惠性政策扶持體系，推動資金鏈引導創業創新鏈、創業創新鏈支持產業鏈、產業鏈帶動就業鏈，現提出以下意見。

一、充分認識推進大眾創業、萬眾創新的重要意義

——推進大眾創業、萬眾創新，是培育和催生經濟社會發展新動力的必然選擇。隨著我國資源環境約束日益強化，要素的規模驅動力逐步減弱，傳統的高投入、高消耗、粗放式發展方式難以為繼，經濟發展進入新常態，需要從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。推進大眾創業、萬眾創新，就是要通過結構性改革、體制機制創新，消除不利于創業創新發展的各種制度束縛和桎梏，支持各類市場主體不斷開辦新企業、開發新產品、開拓新市場，培育新興產業，形成小企業“鋪天蓋地”、大企業“頂天立地”的發展格局，實現創新驅動發展，打造新引擎、形成新動力。

——推進大眾創業、萬眾創新，是擴大就業、實現富民之道的根本舉措。我國有13億多人口、9億多勞動力，每年高校畢業生、農村轉移勞動力、城鎮困難人員、退役軍人數量較大，人力資源轉化為人力資本的潛力巨大，但就業總量壓力較大，結構性矛盾凸顯。推進大眾創業、萬眾創新，就是要通過轉變政府職能、建設服務型政府，營造公平競爭的創業環境，使有夢想、有意愿、有能力的科技人員、高校畢業生、農民工、退役軍人、失業人員等各類市場創業主體“如魚得水”，通過創業增加收入，讓更多的人富起來，促進收入分配結構調整，實現創新支持創業、創業帶動就業的良性互動發展。

——推進大眾創業、萬眾創新，是激發全社會創新潛能和創業活力的有效途徑。目前，我國創業創新理念還沒有深入人心，創業教育培訓體系還不健全，善于創造、勇于創業的能力不足，鼓勵創新、寬容失敗的良好環境尚未形成。推進大眾創業、萬眾創新，就是要通過加強全社會以創新為核心的創業教育，弘揚“敢為人先、追求創新、百折不撓”的創業精神，厚植創新文化，不斷增強創業創新意識，使創業創新成為全社會共同的價值追求和行為習慣。

二、總體思路

按照“四個全面”戰略布局，堅持改革推動，加快實施創新驅動發展戰略，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，加大簡政放權力度，放寬政策、放開市場、放活主體，形成有利于創業創新的良好氛圍，讓千千萬萬創業者活躍起來，匯聚成經濟社會發展的巨大動能。不斷完善體制機制、健全普惠性政策措施，加強統籌協調，構建有利于大眾創業、萬眾創新蓬勃發展的政策環境、制度環境和公共服務體系，以創業帶動就業、創新促進發展。

——堅持深化改革，營造創業環境。通過結構性改革和創新，進一步簡政放權、放管結合、優化服務，增強創業創新制度供給，完善相關法律法規、扶持政策和激勵措施，營造均等普惠環境，推動社會縱向流動。

——堅持需求導向，釋放創業活力。尊重創業創新規律，堅持以人為本，切實解決創業者面臨的資金需求、市場信息、政策扶持、技術支撐、公共服務等瓶頸問題，最大限度釋放各類市場主體創業創新活力，開辟就業新空間，拓展發展新天地，解放和發展生產力。

——堅持政策協同，實現落地生根。加強創業、創新、就業等各類政策統籌，部門與地方政策聯動，確保創業扶持政策可操作、能落地。鼓勵有條件的地區先行先試，探索形成可復制、可推廣的創業創新經驗。

——堅持開放共享，推動模式創新。加強創業創新公共服務資源開放共享，整合利用全球創業創新資源，實現人才等創業創新要素跨地區、跨行業自由流動。依托“互聯網+”、大數據等，推動各行業創新商業模式，建立和完善線上與線下、境內與境外、政府與市場開放合作等創業創新機制。

三、創新體制機制，實現創業便利化

（一）完善公平競爭市場環境。進一步轉變政府職能，增加公共產品和服務供給，為創業者提供更多機會。逐步清理并廢除妨礙創業發展的制度和規定，打破地方保護主義。加快出臺公平競爭審查制度，建立統一透明、有序規范的市場環境。依法反壟斷和反不正當競爭，消除不利于創業創新發展的壟斷協議和濫用市場支配地位以及其他不正當競爭行為。清理規范涉企收費項目，完善收費目錄管理制度，制定事中事后監管辦法。建立和規范企業信用信息發布制度，制定嚴重違法企業名單管理辦法，把創業主體信用與市場準入、享受優惠政策掛鉤，完善以信用管理為基礎的創業創新監管模式。

（二）深化商事制度改革。加快實施工商營業執照、組織機構代碼證、稅務登記證“三證合一”、“一照一碼”，落實“先照后證”改革，推進全程電子化登記和電子營業執照應用。支持各地結合實際放寬新注冊企業場所登記條件限制，推動“一址多照”、集群注冊等住所登記改革，為創業創新提供便利的工商登記服務。建立市場準入等負面清單，破除不合理的行業準入限制。開展企業簡易注銷試點，建立便捷的市場退出機制。依托企業信用信息公示系統建立小微企業名錄，增強創業企業信息透明度。

（三）加強創業知識產權保護。研究商業模式等新形態創新成果的知識產權保護辦法。積極推進知識產權交易，加快建立全國知識產權運營公共服務平臺。完善知識產權快速維權與維權援助機制，縮短確權審查、侵權處理周期。集中查處一批侵犯知識產權的大案要案，加大對反復侵權、惡意侵權等行為的處罰力度，探索實施懲罰性賠償制度。完善權利人維權機制，合理劃分權利人舉證責任，完善行政調解等非訴訟糾紛解決途徑。

（四）健全創業人才培養與流動機制。把創業精神培育和創業素質教育納入國民教育體系，實現全社會創業教育和培訓制度化、體系化。加快完善創業課程設置，加強創業實訓體系建設。加強創業創新知識普及教育，使大眾創業、萬眾創新深入人心。加強創業導師隊伍建設，提高創業服務水平。加快推進社會保障制度改革，破除人才自由流動制度障礙，實現黨政機關、企事業單位、社會各方面人才順暢流動。加快建立創業創新績效評價機制，讓一批富有創業精神、勇于承擔風險的人才脫穎而出。

四、優化財稅政策，強化創業扶持

（五）加大財政資金支持和統籌力度。各級財政要根據創業創新需要，統籌安排各類支持小微企業和創業創新的資金，加大對創業創新支持力度，強化資金預算執行和監管，加強資金使用績效評價。支持有條件的地方政府設立創業基金，扶持創業創新發展。在確保公平競爭前提下，鼓勵對眾創空間等孵化機構的辦公用房、用水、用能、網絡等軟硬件設施給予適當優惠，減輕創業者負擔。

（六）完善普惠性稅收措施。落實扶持小微企業發展的各項稅收優惠政策。落實科技企業孵化器、大學科技園、研發費用加計扣除、固定資產加速折舊等稅收優惠政策。對符合條件的眾創空間等新型孵化機構適用科技企業孵化器稅收優惠政策。按照稅制改革方向和要求，對包括天使投資在內的投向種子期、初創期等創新活動的投資，統籌研究相關稅收支持政策。修訂完善高新技術企業認定辦法，完善創業投資企業享受70%應納稅所得額稅收抵免政策。抓緊推廣中關村國家自主創新示范區稅收試點政策，將企業轉增股本分期繳納個人所得稅試點政策、股權獎勵分期繳納個人所得稅試點政策推廣至全國范圍。落實促進高校畢業生、殘疾人、退役軍人、登記失業人員等創業就業稅收政策。

（七）發揮政府采購支持作用。完善促進中小企業發展的政府采購政策，加強對采購單位的政策指導和監督檢查，督促采購單位改進采購計劃編制和項目預留管理，增強政策對小微企業發展的支持效果。加大創新產品和服務的采購力度，把政府采購與支持創業發展緊密結合起來。

五、搞活金融市場，實現便捷融資

（八）優化資本市場。支持符合條件的創業企業上市或發行票據融資，并鼓勵創業企業通過債券市場籌集資金。積極研究尚未盈利的互聯網和高新技術企業到創業板發行上市制度，推動在上海證券交易所建立戰略新興產業板。加快推進全國中小企業股份轉讓系統向創業板轉板試點。研究解決特殊股權結構類創業企業在境內上市的制度性障礙，完善資本市場規則。規范發展服務于中小微企業的區域性股權市場，推動建立工商登記部門與區域性股權市場的股權登記對接機制，支持股權質押融資。支持符合條件的發行主體發行小微企業增信集合債等企業債券創新品種。

（九）創新銀行支持方式。鼓勵銀行提高針對創業創新企業的金融服務專業化水平，不斷創新組織架構、管理方式和金融產品。推動銀行與其他金融機構加強合作，對創業創新活動給予有針對性的股權和債權融資支持。鼓勵銀行業金融機構向創業企業提供結算、融資、理財、咨詢等一站式系統化的金融服務。

（十）豐富創業融資新模式。支持互聯網金融發展，引導和鼓勵眾籌融資平臺規范發展，開展公開、小額股權眾籌融資試點，加強風險控制和規范管理。豐富完善創業擔保貸款政策。支持保險資金參與創業創新，發展相互保險等新業務。完善知識產權估值、質押和流轉體系，依法合規推動知識產權質押融資、專利許可費收益權證券化、專利保險等服務常態化、規模化發展，支持知識產權金融發展。

六、擴大創業投資，支持創業起步成長

（十一）建立和完善創業投資引導機制。不斷擴大社會資本參與新興產業創投計劃參股基金規模，做大直接融資平臺，引導創業投資更多向創業企業起步成長的前端延伸。不斷完善新興產業創業投資政策體系、制度體系、融資體系、監管和預警體系，加快建立考核評價體系。加快設立國家新興產業創業投資引導基金和國家中小企業發展基金，逐步建立支持創業創新和新興產業發展的市場化長效運行機制。發展聯合投資等新模式，探索建立風險補償機制。鼓勵各地方政府建立和完善創業投資引導基金。加強創業投資立法，完善促進天使投資的政策法規。促進國家新興產業創業投資引導基金、科技型中小企業創業投資引導基金、國家科技成果轉化引導基金、國家中小企業發展基金等協同聯動。推進創業投資行業協會建設，加強行業自律。

（十二）拓寬創業投資資金供給渠道。加快實施新興產業“雙創”三年行動計劃，建立一批新興產業“雙創”示范基地，引導社會資金支持大眾創業。推動商業銀行在依法合規、風險隔離的前提下，與創業投資機構建立市場化長期性合作。進一步降低商業保險資金進入創業投資的門檻。推動發展投貸聯動、投保聯動、投債聯動等新模式，不斷加大對創業創新企業的融資支持。

（十三）發展國有資本創業投資。研究制定鼓勵國有資本參與創業投資的系統性政策措施，完善國有創業投資機構激勵約束機制、監督管理機制。引導和鼓勵中央企業和其他國有企業參與新興產業創業投資基金、設立國有資本創業投資基金等，充分發揮國有資本在創業創新中的作用。研究完善國有創業投資機構國有股轉持豁免政策。

（十四）推動創業投資“引進來”與“走出去”。抓緊修訂外商投資創業投資企業相關管理規定，按照內外資一致的管理原則，放寬外商投資準入，完善外資創業投資機構管理制度，簡化管理流程，鼓勵外資開展創業投資業務。放寬對外資創業投資基金投資限制，鼓勵中外合資創業投資機構發展。引導和鼓勵創業投資機構加大對境外高端研發項目的投資，積極分享境外高端技術成果。按投資領域、用途、募集資金規模，完善創業投資境外投資管理。

七、發展創業服務，構建創業生態

（十五）加快發展創業孵化服務。大力發展創新工場、車庫咖啡等新型孵化器，做大做強眾創空間，完善創業孵化服務。引導和鼓勵各類創業孵化器與天使投資、創業投資相結合，完善投融資模式。引導和推動創業孵化與高校、科研院所等技術成果轉移相結合，完善技術支撐服務。引導和鼓勵國內資本與境外合作設立新型創業孵化平臺，引進境外先進創業孵化模式，提升孵化能力。

（十六）大力發展第三方專業服務。加快發展企業管理、財務咨詢、市場營銷、人力資源、法律顧問、知識產權、檢驗檢測、現代物流等第三方專業化服務，不斷豐富和完善創業服務。

（十七）發展“互聯網+”創業服務。加快發展“互聯網+”創業網絡體系，建設一批小微企業創業創新基地，促進創業與創新、創業與就業、線上與線下相結合，降低全社會創業門檻和成本。加強政府數據開放共享，推動大型互聯網企業和基礎電信企業向創業者開放計算、存儲和數據資源。積極推廣眾包、用戶參與設計、云設計等新型研發組織模式和創業創新模式。

（十八）研究探索創業券、創新券等公共服務新模式。有條件的地方繼續探索通過創業券、創新券等方式對創業者和創新企業提供社會培訓、管理咨詢、檢驗檢測、軟件開發、研發設計等服務，建立和規范相關管理制度和運行機制，逐步形成可復制、可推廣的經驗。

八、建設創業創新平臺，增強支撐作用

（十九）打造創業創新公共平臺。加強創業創新信息資源整合，建立創業政策集中發布平臺，完善專業化、網絡化服務體系，增強創業創新信息透明度。鼓勵開展各類公益講壇、創業論壇、創業培訓等活動，豐富創業平臺形式和內容。支持各類創業創新大賽，定期辦好中國創新創業大賽、中國農業科技創新創業大賽和創新挑戰大賽等賽事。加強和完善中小企業公共服務平臺網絡建設。充分發揮企業的創新主體作用，鼓勵和支持有條件的大型企業發展創業平臺、投資并購小微企業等，支持企業內外部創業者創業，增強企業創業創新活力。為創業失敗者再創業建立必要的指導和援助機制，不斷增強創業信心和創業能力。加快建立創業企業、天使投資、創業投資統計指標體系，規范統計口徑和調查方法，加強監測和分析。

（二十）用好創業創新技術平臺。建立科技基礎設施、大型科研儀器和專利信息資源向全社會開放的長效機制。完善國家重點實驗室等國家級科研平臺（基地）向社會開放機制，為大眾創業、萬眾創新提供有力支撐。鼓勵企業建立一批專業化、市場化的技術轉移平臺。鼓勵依托三維（3D）打印、網絡制造等先進技術和發展模式，開展面向創業者的社會化服務。引導和支持有條件的領軍企業創建特色服務平臺，面向企業內部和外部創業者提供資金、技術和服務支撐。加快建立軍民兩用技術項目實施、信息交互和標準化協調機制，促進軍民創新資源融合。

（二十一）發展創業創新區域平臺。支持開展全面創新改革試驗的省（區、市）、國家綜合配套改革試驗區等，依托改革試驗平臺在創業創新體制機制改革方面積極探索，發揮示范和帶動作用，為創業創新制度體系建設提供可復制、可推廣的經驗。依托自由貿易試驗區、國家自主創新示范區、戰略性新興產業集聚區等創業創新資源密集區域，打造若干具有全球影響力的創業創新中心。引導和鼓勵創業創新型城市完善環境，推動區域集聚發展。推動實施小微企業創業基地城市示范。鼓勵有條件的地方出臺各具特色的支持政策，積極盤活閑置的商業用房、工業廠房、企業庫房、物流設施和家庭住所、租賃房等資源，為創業者提供低成本辦公場所和居住條件。

九、激發創造活力，發展創新型創業

（二十二）支持科研人員創業。加快落實高校、科研院所等專業技術人員離崗創業政策，對經同意離崗的可在3年內保留人事關系，建立健全科研人員雙向流動機制。進一步完善創新型中小企業上市股權激勵和員工持股計劃制度規則。鼓勵符合條件的企業按照有關規定，通過股權、期權、分紅等激勵方式，調動科研人員創業積極性。支持鼓勵學會、協會、研究會等科技社團為科技人員和創業企業提供咨詢服務。

（二十三）支持大學生創業。深入實施大學生創業引領計劃，整合發展高校畢業生就業創業基金。引導和鼓勵高校統籌資源，抓緊落實大學生創業指導服務機構、人員、場地、經費等。引導和鼓勵成功創業者、知名企業家、天使和創業投資人、專家學者等擔任兼職創業導師，提供包括創業方案、創業渠道等創業輔導。建立健全彈性學制管理辦法，支持大學生保留學籍休學創業。

（二十四）支持境外人才來華創業。發揮留學回國人才特別是領軍人才、高端人才的創業引領帶動作用。繼續推進人力資源市場對外開放，建立和完善境外高端創業創新人才引進機制。進一步放寬外籍高端人才來華創業辦理簽證、永久居留證等條件，簡化開辦企業審批流程，探索由事前審批調整為事后備案。引導和鼓勵地方對回國創業高端人才和境外高端人才來華創辦高科技企業給予一次性創業啟動資金，在配偶就業、子女入學、醫療、住房、社會保障等方面完善相關措施。加強海外科技人才離岸創業基地建設，把更多的國外創業創新資源引入國內。

十、拓展城鄉創業渠道，實現創業帶動就業

（二十五）支持電子商務向基層延伸。引導和鼓勵集辦公服務、投融資支持、創業輔導、渠道開拓于一體的市場化網商創業平臺發展。鼓勵龍頭企業結合鄉村特點建立電子商務交易服務平臺、商品集散平臺和物流中心，推動農村依托互聯網創業。鼓勵電子商務第三方交易平臺渠道下沉，帶動城鄉基層創業人員依托其平臺和經營網絡開展創業。完善有利于中小網商發展的相關措施，在風險可控、商業可持續的前提下支持發展面向中小網商的融資貸款業務。

（二十六）支持返鄉創業集聚發展。結合城鄉區域特點，建立有市場競爭力的協作創業模式，形成各具特色的返鄉人員創業聯盟。引導返鄉創業人員融入特色專業市場，打造具有區域特點的創業集群和優勢產業集群。深入實施農村青年創業富民行動，支持返鄉創業人員因地制宜圍繞休閑農業、農產品深加工、鄉村旅游、農村服務業等開展創業，完善家庭農場等新型農業經營主體發展環境。

（二十七）完善基層創業支撐服務。加強城鄉基層創業人員社保、住房、教育、醫療等公共服務體系建設，完善跨區域創業轉移接續制度。健全職業技能培訓體系，加強遠程公益創業培訓，提升基層創業人員創業能力。引導和鼓勵中小金融機構開展面向基層創業創新的金融產品創新，發揮社區地理和軟環境優勢，支持社區創業者創業。引導和鼓勵行業龍頭企業、大型物流企業發揮優勢，拓展鄉村信息資源、物流倉儲等技術和服務網絡，為基層創業提供支撐。

十一、加強統籌協調，完善協同機制

（二十八）加強組織領導。建立由發展改革委牽頭的推進大眾創業萬眾創新部際聯席會議制度，加強頂層設計和統籌協調。各地區、各部門要立足改革創新，堅持需求導向，從根本上解決創業創新中面臨的各種體制機制問題，共同推進大眾創業、萬眾創新蓬勃發展。重大事項要及時向國務院報告。

（二十九）加強政策協調聯動。建立部門之間、部門與地方之間政策協調聯動機制，形成強大合力。各地區、各部門要系統梳理已發布的有關支持創業創新發展的各項政策措施，抓緊推進“立、改、廢”工作，將對初創企業的扶持方式從選拔式、分配式向普惠式、引領式轉變。建立健全創業創新政策協調審查制度，增強政策普惠性、連貫性和協同性。

（三十）加強政策落實情況督查。加快建立推進大眾創業、萬眾創新有關普惠性政策措施落實情況督查督導機制，建立和完善政策執行評估體系和通報制度，全力打通決策部署的“最先一公里”和政策落實的“最后一公里”，確保各項政策措施落地生根。

各地區、各部門要進一步統一思想認識，高度重視、認真落實本意見的各項要求，結合本地區、本部門實際明確任務分工、落實工作責任，主動作為、敢于擔當，積極研究解決新問題，及時總結推廣經驗做法，加大宣傳力度，加強輿論引導，推動本意見確定的各項政策措施落實到位，不斷拓展大眾創業、萬眾創新的空間，匯聚經濟社會發展新動能，促進我國經濟保持中高速增長、邁向中高端水平。

國務院

2015年6月11日